lördag 18 mars 2017

ESV:s rapport, om kostnader och nyttor

Läser mer i: ESV:s rapport:

Huvudrapporten sid 21-24: ESV har sammanställt it-kostnader som andel av verksamhetskostnad, it-investeringar som andel av verksamhetskostnad, inhyrd it-personal som andel av total it-personal, it-kostnader per användare, kostnad för utkontrakterad it-verksamhet som andel av it-kostnad, kostnad per it-arbetsplats, kostnad för telefoni per användare, utgifternas fördelning mellan att säkerställa, förbättra, nyutveckla, samt kostnader för lagring.

Här är jag inte ense med ESV. Det är möjligt att det finns värden jag inte ser i denna inhämtning, men jag har svårt att se hur dessa tal på något sätt kan sporra till handling när det gäller digitaliseringen. Och alla nyckeltal ska sporra till handling, annars är de meningslösa.

Till att börja med är det som jag skrivit tidigare tveksamt att kunna isolera IT-kostnader på ett vettigt sätt. Och så olika och konstigt som de myndigheter jag sett valt att skilja mellan IT-kostnader och IT-investeringar undrar jag vilken nytta den indelningen gör. Det är mängder med investeringar (permanenta och nyttiga förbättringar i IT-stödet) som bokförs som kostnad och mängder med kostnader (till exempel slöserier inom projekt) som bokförs som investeringar. På samma sätt är skillnaden mellan säkerställning, förbättring och nyutveckling extremt svår att göra när det gäller systemutveckling, och gränsdragningarna sker ofta arbiträrt beroende på humöret hos revisorerna och verksamhetens preferens och förmåga att presentera saker som det ena eller andra.

Och att särskilja telefonikostnaden från IT-arbetsplatsen? Är mobil surf en del av det ena eller det andra? Är Skype telefoni eller IT? Hur kommer de framtida AR-glasögonen att bokföras? Trams a la 1900-talet. I år är vi en sjättedel in på 2000-talet.

Jag ser framför mig att Shekarabi och andra tänkt "Vad dyrt det är med IT! Tag reda på varför!" och att detta helt enkelt är verkets försök att svara på frågan. Men både i tidigare rapporter och i denna så påtalar de svårigheten att mäta den typen av kostnad utan att ha så djup kvalitativ förståelse av vad kostnaden innebär. Man säger på sidan 22 uttryckligen att sifforna bäst kan användas inom en myndighet (inte för jämförelser) och då för att bli medveten om kostnadera och öka lärandet om den egna verksamheten. Man kan inte dra några slutsater om lämpliga åtgärder från dem. Mätvärdena kan inte sporra till handling.

Huvudrapporten sid 26-30: De strategiska IT-projekten har svag målgruppsfokus. Verktygen för att följa upp nyttohemtagningen tillräckligt bra finns inte på plats. Planeringen och budgeten för strategiska IT-projekt revideras i stor utsträckning vilket kan bero på dåliga mål, ineffektiva arbetssätt eller bristfällig styrning och ledning.

Här är ett exempel på en kluvenhet jag märkt tidigare hos ESV vad gäller definitionen av vad som kännetecknar god IT-utveckling. Så här ligger det till: JA, offentlighetens IT-projekt har svagt målgrupps- och nyttofokus. Men det beror som sagt på att man i sina metoder, metoder som inte sällan är beslutade om på hög nivå, väljer att inte följa upp på det lika starkt som man följer upp på de konkreta produktmålen, leverablerna. För du kan ju som sagt inte följa upp på både på effektmål och produktmål. Under resans gång kommer det att visa sig att de initiala ideerna om produktmål inte var så bra som man först trodde.

Och NEJ, detta behöver inte innebära problem. Projektplaner och budgetar revideras. Är det något dåligt? Det beror väl på om de revideras för att man kommer till insikt om att den inslagna vägen leder fel medan den reviderade vägen är bättre? Om man bestraffar eller på annat sätt försvårar förändring kommer man skapa en kraft som in i det längsta hindrar insikten om att det finns en mycket bättre väg att sprida sig och påverka projektet. Den blir då en fördyrande och fördummande kraft. Och med dagens sätt att följa upp projekt på så är den kraften i full gång. Idén att det finns ett egenvärde i att hålla fast vid den plan som spikades vid en tidpunkt då man visste betydligt mindre om verkligheten än idag, den idén är farlig. Den blockerar innovation. Den skapar projekt som fortsätter fast de borde ha ändrat riktning för länge sedan.

Bakom tanken att revideringar är något dåligt ligger tanken att de hade kunnat undvikas om bara folk varit duktigare på att se in i framtiden. Och medan det i teorin är sant, så begränsas vi av vår faktiska förmåga att planera. Här spökar både "hindsight bias" (att vi dömer tidigare insikter baserat på kunskap vi har idag och inte på kunskap man hade då), samt oförmågan att erkänna att komplexa verksamheter (och dit hör tjänsteutveckling) är svåra att förutse.

Rapporten skriver: "Att budget och tidsplaner revideras skulle kunna bero på dåligt uppsatta mål, ineffektiva arbetssätt eller bristfällig styrning och ledning." Är ett bra mål ett som alltid kommer att stå sig oförändrat? Är värdet av förutsägbarhet alltid högre än andra värden? Traditionen bjuder så, och i en straffande organisation (som myndigheter ofta är) finns det ett starkt tryck att inte utsätta någon i högre ställning för överraskningar. Chefen vill inte göra generaldirektören besviken och generaldirektören vill inte få skäll av ansvarig minister. Att inte kunna förutse allt associeras med att inte ha kontroll över sin verksamhet.

Det är en helt igenom tokig idé. Tjänsteutveckling har en ganska hög grad av varians, särskilt när systemutveckling är inblandat. Det kan bero på dålig ledning att den variansen blir högre än nödvändigt, men den riktigt dåliga ledningen är den som kräver noll varians i en verksamhet som har en yttre varians man inte kan göra sig av med. Agila metoder för tjänsteutveckling, som arbetar med att löpande styra på effektmål, bygger på att man kontinuerligt reviderar planer och mål. Och det är inte något ineffektivt arbetssätt som bygger på bristfällig styrning. Tvärtom är styrningen väldigt hård när alla inblandade utövar ett starkt målstyrt ledarskap, och utforskandetekniken med ständiga små förändringar som löpande utvärderas är ett väldigt effektivt sätt att hitta bra vägar för att nå effektmålen.

Så här behöver ESV fundera lite: under vilka omständigheter är det ett problem att budgetar behöver revideras? Särskilt när man dessutom citerar eGovernment Benchmark att målet för styrningen inte kan vara att kunna förutse vad som komma skall utan kunna att hantera förändringen när den väl sker. Jag anar att två motstridiga tankar finns hos ESV här: den om att hålla fast vid planer och den om att hantera förändring, och jag tänker att ESV borde landa i rekommendationen att det effektivaste är att fokusera på nyttohemtagningen och effektiva sätt att styra mot den, även om de effektiva sätten innefattar reviderade planer.

Det finns en ansats till det i att man inte uppmanar till att försöka planera bättre utan i att myndigheterna bör problematisera varför projekten blir så stora att de tar lång tid (och därmed blir känsliga för förändring). Och det är precis den ansats som de agila metoderna tar: vi styr ekonomin i osäkerhet inte genom att försöka förutse allt (eftersom det inte går) utan genom att arbeta i små korta steg där varje steg innebär ett mätbart kliv framåt.

Och som svaret på frågan om varför myndigheternas projekt blir så stora vill jag be ESV att titta på befintliga destruktiva finansieringsmodeller som kräver att varje projekt i sig ska ha ett business case och vara lönsamt. Det finns många behov av stora plattformsarbeten i myndigheternas IT-plattformar för att kunna möjliggöra många framtida smarta effektiva tjänster. Men de möjliggjorda framtida tjänsterna får de inte ta med i beräkningen. Följden blir att de inte får pengar till plattformsarbeten om de inte kan realisera flera av dessa framtida tjänster inom samma projekt. Och då blir allt stort och klumpigt.

Det finns andra sätt att arbeta på, med en arkitekturell plan och en tjänsteutvecklingsplan som löper parallellt där arkitekturarbetet hela tiden föregår tjänsteutvecklingen något. Man kan i en sådan modell särskilja investeringar från ren R&D även utan att behöva gå omvägen via stora projekt, och man kan löpande styra om vad man arbetar med för att alltid arbeta på det som är mest lönsamt. Kostnaden för IT-utveckling är nämligen ganska konstant. Det kostar en viss summa pengar att få igång ett visst antal människor att kunna arbeta inom en viss domän i en viss teknisk miljö. Dessa människor kostar en klump pengar varje månad, oavsett vad du väljer att använda dem till. Fokuset och uppföljningen bör ligga på vad de arbetar med. Arbetar de med det som är mest användbart just nu?

ESV:s rapport Digitaliseringen av det offentliga Sverige

I dagarna släppte Ekonomistyrningsverket ytterligare rapporter från sitt uppdrag att beskriva digitaliseringen av det offentliga Sverige. Jag kommenterar:

Huvudrapporten sid 7: Man behöver ha kontroll på kostnaderna för att väga kostnad mot nytta. Man behöver ha processer och modeller på plats för att styra och leda arbetet. Endast ett fåtal följer upp sina utvecklingsinitiativ, och väldigt sällan utifrån nyttohemtagning.

Jag håller helt med! Men jag vill göra ett par anmärkningar jag tycker är viktiga. För det första: man ska inte försöka behandla kostnader för digitalisering som IT-kostnader. För som jag skrivit tidigare: Vad är en IT-kostnad? De digitala verktygen möjliggör nya sätt att bedriva verksamheten på. Det handlar alltså om att personer med verksamhetskunskap och personer med IT-kunskap samarbetar tätt för att se hur de kan stöpa om värdeflödena för de personer som vill nyttja ens tjänster.

Det går inte att isolera på samma sätt som förr i tiden. Då tittade man på ett besvärligt verksamhetssteg som skulle kunna förbättras med hjälp av IT-stöd, och man uppdrog till en separat IT-enhet att ta fram detta stöd. Verksamheten var i grunden likadan fast flera av de manuella stegen, som att skicka ut blanketter och läsa in blanketter, kunde automatiseras. Nu är vi i ett läge där vi ska fråga oss om blanketter alls är relevant, handlar det inte i grunden om att få in validerad information från olika källor i rättan tid, oavsett om det sker via blanketter eller på annat sätt? Flödena måste definieras om helt utifrån dagens informationsekosystem.

Processer och modeller finns på plats. Men de är definierade utifrån det äldre behovet vilket ger oss fokus på stora projekt istället för på löpande förfining och en beställare-utförarmodell som i onödan separerar verksamhet och IT. Projekt som styrmodell för utveckling av digitala tjänster är visserligen bättre än ingen styrmodell alls, men med sina fokus på förplanering (ofta i detalj) utifrån ogrundade antaganden samt tröghet till att omdefiniera projektmålen när man får nya insikter, så lämpar sig projektmodellerna inte jättebra när det gäller den typen av ständig utforskning som byggandet av digitala värdeströmmar innebär.

Projektmodellerna styr IT-projekten mot på förhand fastslagna produktmål, och följer även upp på huruvida de ursprungliga produktmålen nåddes. Moderna agila styrmodeller styr istället utvecklingen mot effektmålen, nyttorna, och justerar produktmålen i takt med att man får nya insikter om hur effektmålen bättre kan uppnås. Så länge som de offentliga aktörerna styr och följer upp på fastslagna produktmål och inte löpande följer upp mot nyttor, så får vi inte det nyttofokus som Ekonomistyrningsverket vill se.

Jag tänker särskilt på ett stort projekt där förstudie och uppföljning bedrevs med gammal projektmetod, medan genomförandet bedrevs agilt. Väldigt snart i genomförandet såg projektet hur flera av de ursprungliga antagandena i förstudien var felaktiga, men man kunde snabbt arbeta om kraven så att de nyttor som projektet motiverades med bättre kunde realiseras. Vid revisionen senare fick projektet dock kritik eftersom man arbetat om kraven så många gånger under resans gång. Uppföljningen mätte kravstabilitet, såg förändringar och anpassningar till verkligheten som något negativt, och ignorerade nyttohemtagningen.

Den typen av mekanismer är rotorsaken till mycket utebliven nyttohemtagning i det offentliga. När Ekonomistyrningsverket (ESV) skriver "Det är också viktigt att man har processer och modeller på plats för att leda och styra arbetet" vill jag lägga till "...löpande mot nyttohemtagning". På sidan 9 i huvudrapporten skriver ESV: "ESV anser att frågan om ett bredare införande av nyttorealisering är central för att öka takten i digitaliseringen." Jag håller med, och säger: se till att den offentliga sektorn använder de metoder som redan idag finns, metoder som faktiskt styr på nytta.

Huvudrapporten sid 9-10: Med "digitalisering" menar ESV både att information blir digital, att nya verktyg därigenom kan användas för att effektivisera samhällstjänster samt möjliggöra nya, och att detta troligen kommer att transformera samhället i grunden. Med "effektivisera" menar ESV både att öka "inre effektivitet" (att processerna i de befintliga verksamheterna blir effektivare) och "yttre effektivitet" (att nyttan för den enskilde medborgaren ökar).

Jag tycker att det är bra att man lanserar begreppet "yttre effektivitet" för att få folk att tänka på något större än att bara snabba upp befintliga verksamheter eller att göra dem billigare. På engelska brukar man skilja mellan "efficiency", att saker går snabbt och utan spill, och "effectiveness", att saker är verksamma och precis vad vi behöver. När vi arbetar med tjänsteutveckling brukar vi använda workshoptekniker som understryker att värdet först och främst ligger i att tjänsten har hög "effectiveness". Är tjänsten halvkass blir ingen glad av att vi utför den billigare idag än igår, om vi istället kunde gjort den mer i linje med vad folk faktiskt behövde. Att leverera det som inte behövs, att missa målet litegrann, är spill och slöseri. "Effectiveness" är ett centralt begrepp för att kunna styra på nytta. Det känns som om ESV vill använda "yttre effektivitet" på samma sätt.

Huvudrapporten sid 12: I EU:s handlingsplan för e-förvaltning 2016-2020 finns bland annat några principer för bra digitala tjänster: de är byggda för interoperabilitet (och därmed gränslöshet) och de ska vara säkra och tillgängliga.

Det här rör något som vi inom systemutvecklingen har propagerat för länge, och som nu äntligen börjar tas hänsyn till även utanför IT-avdelningarna. Ett självklart sätt att dela upp ett system på är mellan ett bakomliggande system (som tar hand om att lagra och bearbeta datat) och dess gränssnitt (som möjliggör in- och utmatningen av samma data). Ett gränssnitt kan vara avsett för andra system, eller så kan det vara avsett för människor. Det går (med mycket möda) att få ett annat system att använda ett gränssnitt avsett för människor. Det är däremot mycket enkelt att få ett gränsnitt avsett för människor att använda ett gränssnitt avsett för andra system (så länge de utgår från ungefär samma mentala modeller av saker och ting). Om du läser den här texten på webben är det precis så det går till: din webbläsare eller app är byggd för att visa texten (utifrån en mental modell av att texten har en rubrik, stycken, meningar och ord) på ett mänskligt sätt, men den pratar med själva systemet på betydligt mer standardiserat maskinellt sätt (exakt vilken text identifieras av en precis adress, rubriker och stycken och bokstäver har speciella sifferkoder).

Flera av dessa hopplösa system som den offentliga sektorn idag har köpt på sig och tvingar sina anställda att använda fungerar inte så: där är det bakomliggande systemet och dess gränssnitt sammanvävda. Det är som om du hade varit tvungen att installera en särskild webbläsare för just mina texter, och en annan webbläsare för andra människors texter, och så vidare. Om ett system, till exempel ett journalsystem eller ett bibliotekssystem, istället tar på sig ansvaret att hantera och bearbeta datat på ett säkert sätt, med ett gränssnitt avsett för andra system, så kan man ha olika gränsnitt för olika människor lagda ovanpå. Det är mycket enklare och billigare att genomföra förändringar på gränssnittsnivå när större delen av komplexiteten göms under ett maskingränsnsitt, och vi kan få till snabbare uppdatering av gränssnitten och samverkan mellan system utan att hela systemet behöver uppgraderas.

Alla problem är därmed inte lösta. Vi behöver fortfarande tänka till runt hur vi identifierar oss när vi använder de olika systemen, men att få inköpare och leverantörer att förstå vinsterna med att kräva maskingränssnitt (även kallat "API:er") på allt är centralt för att få till sömlösa digitala värdeströmmar.

Varför går digitaliseringen så trögt?

Jag fortsätter lusläsa ESV:s rapporter:

Huvudrapporten sid 13: Som skäl för digitaliseringens tröghet i Sverige anförs de befintliga finansieringsmodellerna, styrmodellerna, avsaknad av standarder, legala hinder, ledarskap och kompetens, samt kultur och arbetssätt.

När det gäller styrmodellerna och finansieringsmodellerna (dessa är sammanvävda) så tror jag att de är viktigare än vad ESV säger i rapporten. ESV har rätt i att det går att göra mer inom de befintliga ramarna, men det är att arbeta i motvind. Budget- och styrprocesser är som jag skrev ovan uppbyggda för projektarbete mot precisa produktmål. Och detta är i linje med det befintliga ledarskapet, kulturen och arbetssätten. Myndigheter är vad jag har sett generellt dåliga på ledarskap som mynnar ut i kundfokus och innovation. Och det är inte en enskild faktor som är orsaken, utan ett myller.

Cheferna är ofta tillsatta för att bevara processerna sådana de är, de belönas för sin förmåga att få folk att agera förutsägbart och för sin förmåga att optimera sin lilla del av verksamheten, och de har ofta ett inre fokus på den egna ställningen i processen och hierarkin. Och detta är förstås en systemeffekt av den övergripande synen på organisation och förvaltning som inte sällan består av myter: toppstyrning ger god kontroll över utfallet, optimera alla delar så blir helheten optimerad, den som ser bra ut i en högre chefs ögon är därmed en bra chef, och så vidare.

Kontrastera det mot den ledarskapskultur som krävs för att utveckla bra tjänster, den kultur som krävs för att få lean, agilt och design thinking att fungera: delegera mandat, i synnerhet mandatet att utforska olika sätt att göra saker och ting på, ha ett kundfokus, titta på din plats i de värdeströmmar du ingår i och arbeta förtroendefullt tillsammans med närliggande delar för att ge kunden en så bra upplevelse som möjligt, mät helheter (inte nedbrutna KPI:er) och arbeta med rotorsaksanalys för att få reda på vilka faktorer som faktiskt påverkar utfallet, arbeta metodiskt tillsammans med andra för att påverka de faktorerna till det bättre, synliggör allt, ju "högre" chef desto mer stöttande måste du vara, möt varandra med psykologisk insikt i avsikt att bygga upp och stärka och så vidare och så vidare.

Rapporten pekar på Statskontorets rapport "Utvecklad styrning - om sammanhållning och tillit i förvaltningen" och i både den och i det arbete som bedrivs i Tillitsdelegationen berörs dessa kulturella hinder. Man kan även se till de internationella studier som genomförs där man ser hur toppstyrning och inre organisationsfokus minskar graden av innovation. Där finns en rotorsak till att vi inte har kommit längre, och varför varje digitaliseringssatsning inom det offentliga slukar så mycket resurser utan att leverera ett fullgott resultat.

Huvudrapporten sid 16-20: Mätt med EU:s eGovernment Benchmark är Sverige i kategorin "hyfsade" men vi borde höja oss till att vara åtminstone i kategorin "bra".

Det är inte mycket att säga om resultatet eller slutsatsen. Våra myndigheter har hög tillgänglighet på nätet men är bara halvanvändbara. I mina ögon säger det mig två saker: myndigheterna finns på nätet eftersom medborgarna finns på nätet. Självklart kommer inte ett land där färre personer är uppkopplade att satsa på nätnärvaro. Men huruvida vi är bra på nätet bestäms av något annat: hur vi väljer att arbeta med användbarhet och att ta fram digitala tjänster och gränssnitt som ger nätnärvaron mening. Det är våra låga poäng vad gäller användbarhet som är det intressanta, inte våra höga poäng på nätnärvaro.

Dessa mätvärden är släpande mått som visar på underliggande strukturella brister. Användbarhet bestäms av förmågan att arbeta utforskande med ständig tjänsteförfining. De satsningar inom myndighetsvärlden som särskilt vunnit pris för sin användbarhet eller nominerats till tävlingar för att de är särskilt bra på det, till exempel Försäkringskassans digitala kanaler och Polisens Polismobilititet (effektiva appar för poliser på fältet), arbetar på precis det sättet. De satsningar inom myndighetsvärlden som snarare massivt försvårat för användarna samt kostat en enormt massa pengar till liten nytta: Polisens PUST Siebel, Försvarets PRIO (åtminstone i de första vändorna) m fl, har istället byggt på stora projekt, långa ledtider, försök att spara pengar som lätt till fördyrande dålig användarnytta, teknik som blivit omodern redan innan resultatet av projektet kunnat visas upp och så vidare.

Men det är inte huruvida resultatet (t ex PUST Siebel vs Polismobilitet) blev bra eller ej som är intressant! Det intressanta är frågan: vilket av angreppssätten kommer att fungera snabbast och bäst den dag det plötsligt dyker upp en ny teknik som möjliggör ett nytt sätt för folk att interagera med eller inom myndigheten på?

På bara några år blev en uppkopplad mobiltelefon med appar normen för hur vi använder digitala tjänster. Tänk om det plötsligt kommer bra integrerade och uppkopplade AR-glasögon som var och varannan människa bär! Vilken organisation kommer snabbast att kunna integrera det i sin tjänsteleverans och därmed öka effektiviteten (inre och yttre)? Projektet bakom PUST Siebel eller gruppen som utvecklar Polismobilitet? Försäkringskassans experter på avdelningen för digitala kanaler eller något av (de försenade) mastodontprojekten på FK som syftade till att öka den inre effektiviteten avseende blanketthanteringen?

Förmågan att kunna leverera fungerande mjukvara, dvs digitala tjänster som är verksamma och nyttiga och skänker glädje i folks vardag, är som det agila manifestet påminner om framförallt beroende av de inblandade individernas, inklusive kundens, samspel med varandra samt av förmågan att kontinuerligt hantera de nya insikter som kommer ur det samspelet. Rapporten påminner om att det inte alls är säkert att morgondagens styre och förvaltning liknar dagens, särskilt inte i ljuset av tekniska landvinningar, och citerar därför eGovernment Benchmark (min emfas):

No one can actually predict what government could look like in ten years. The only thing that is certain is that it will be very different from how it looks now. Technology is changing the game quickly and will continue to do so. The biggest challenge is therefore not so much in anticipating what comes next, but ensuring governments are able to deal with change.

Eller som agila manifestet uttrycker det: förmågan att hantera förändring är viktigare än förmågan att följa en plan.

lördag 11 mars 2017

Gå till golvet och se!

När folk kom till Taichi Ohno (legendarisk fabrikschef och sedermera chefsingenjör på Toyota) med dokument fulla med siffror om hur det stod till i fabriken så tittade han otåligt lite grann på första sidan men slängde sedan undan pappren, reste sig, och sa: "Låt oss gå och se efter själva!".

Taichi Ohno var kolerisk, intensiv, kedjerökande, lynnig i humöret, och väldigt intelligent. Man ska inte försöka sig på att diagnosticera historiska personer, särskilt inte som amatör, men hans personlighet (och hans egna beskrivningar av uppväxten och erfarenheterna av skolan) pekar på bekymmer att i lugn och ro rikta uppmärksamheten på siffror och dokument. Däremot verkar han ha haft en fenomenal förmåga att ta in alla intryck på en gång från en bullrig och rörig fabriksmiljö och se hur saker och ting rörde sig. Och inte rörde sig.

Det Taichi Ohno genom egen erfarenhet visste var att siffrorna i rapporten hade en begränsad förmåga att beskriva verkligheten. Siffror pratar om vissa utfall (som man bemödat sig om att kvantifiera och mäta) men väldigt lite om hur utfallen uppkommer. De ledande indikatorerna, själva anledningarna till att produktionen eller kvaliteten eller de andra siffrorna blev si eller så, de kanske lös med sin frånvaro. De kanske inte ens var identifierade så att de kunde mätas.

Den något lugnare men inte mindre intelligenta William Deming förstod detta i högsta grad. "The most important things cannot be measured" sa han. Det han menade var att de kvalitativa förutsättningarna påverkar utfallen på ett såpass oförutsägbart sätt att de inte kan räknas på. Hur mäter man effekten av att folk på olika avdelningar inom en organisation har ett stort förtroende för varandra? Hur mäter man effekten av att de lunchar ihop och trivs i varandras sällskap? Hur mäter man trivseln och hur mäter man på vilket sätt trivseln bidrar till att den organisationen presterar tio gånger så högt värde som dess konkurrent?

Taichi Ohno var motståndare till att styra verksamheter på numeriska data utan att ha markkontakt och förstå vad som hände på golvet, vad som var viktigt för värdeskapandet. Hans idéer ledde till att Toyota blev en av de mest framgångsrika industriföretagen någonsin. William Deming förstod att det viktigaste inte gick att mäta (vilket ledde till att han kraftigt satte sig emot Druckers idéer om "Management by objectives", grundplåtar i NPM). Hans ideer lade grunden till Total Quality Management och Six Sigma.

Det är precis här det blir tokigt med NPM. Tanken är att ett kvalitativt mål ("Gymnasieskolan ska bli jättebra!") kan och ska brytas ner till kvantitativa preciserade mål ("Svensklärarna ska öka mängden undervisning i kasusanalys med 15%!"). Detta utan att vara säker på om det är just detta som möter elevernas behov av undervisning bäst.

Eller när en polischef ser att hens poliser verkligen behövs i ett område där kriminaliteten blossat upp, men tvingas skicka sin personal på att göra nykterhetskontroller på vägarna eftersom det mätbara målet var satt till att utföra ett visst antal "blås" per månad. Detta är en sann historia: patrullerna löste chefens problem genom att ställa sig vid parkeringsplatsen på ett stort varuhus en söndag eftermiddag där alla var garanterat nyktra, genomförde de reglementsenligt avtalade antalet kontroller, och så var de fria att ägna sig åt mer akut brottsbekämpning igen.

Cheferna högre upp i organisationen är varken dumma eller elaka. Hade någon av dem varit närvarande i klassrummet eller i polisbilen hade de sett hur de kvantitativa målen de satt var en alldeles för tidigt etablerad hypotes om bra lärar- eller polisarbete. De hade säkert inte misstyckt om läraren och polisen justerade prioriteringarna något utifrån vad verkligheten krävde av dem. Det är när systemet tvingar chefer att tappa markkontakten, att inte vara närvarande på golvet, när förhindras att leda utifrån den förståelse man får av att gå och se efter själv utan istället tvingas att styra på siffror på ett papper, det är då systemet börjar bli djupt dysfunktionellt.

Dysfunktionellt på det sätt som New Public Management har gjort det till.

torsdag 9 mars 2017

Varians och NPM

Det här inlägget är en reflektion och kommentar till det här inlägget från Tankesmedjan Balans om varför NPM inte fungerar. Jag är som bekant väldigt negativ till New Public Management, både så som tankefiguren kommit att bedrivas, men också mot tankefiguren som sådan. Min ingång är alltså i stort densamma som Tankesmedjan Balans: NPM är en destruktiv styrmodell. Däremot är det vissa saker i inlägget jag inte håller med om, och vissa saker jag känner behöver förtydligas.

Först: skälet till att man prövade NPM var att det befintliga alternativet, budgetfinansiering med svag uppföljning, inte fungerade. Kvaliteten på de offentliga tjänsterna var lägre än de hade kunnat vara, vilket inte minst blir tydligt av alla lyckade exempel av kvalitetsökning när man så småningom släppte in fler utförare. Utan drivkraft att kontinuerligt förbättra strukturerna kommer man att få en alltmer dysfunktionell verksamhet, och konkurrensutsättning är bevisligen en sådan drivkraft.

Det är dock inte den enda tänkbara drivkraften, och framförallt räcker det inte med en drivkraft för att faktiskt förbättra något. Man måste även ha en verksam metod, och den metoden skiljer sig något åt beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Konkurrensutsättning kan ge dig viljan att bygga något bra, men du måste förutom vilja även ha tillgång till bra verktyg och förmågan att använda dem. Så min ingång är att utförarmonopol ofta är destruktiva, att vi inte ska gå tillbaka till en blind anslagsfinanisering av offentlig verksamhet, men även att NPM inte är rätt verktyg.

Det andra jag vill påminna om att NPM inte handlar om att styra offentlig sektor som det privata näringslivet styrs, även om det lånat vissa verktyg som används inom vissa delar av näringslivet. Jag vill även påminna om att styrverktygen som används inom NPM inte alltid varit så framgångsrika inom näringslivet heller.

I teorin handlar NPM om målstyrning på mätbara utfallsmått ("management by objectives"), och det är också dess största brist. Alla problem med management by objectives ("MBO"), alla olönsamma beteenden som MBO driver, återfinns i NPM. Och teorin är mycket fin. Den handlar om att ingen ska detaljreglera hur du beter dig så länge du löser din uppgift, och uppgiften är vagt definierad vad gäller hur du ska utföra den men mycket precist formulerad vad gäller de mätbara och numeriska mål du ska uppnå.

Peter Drucker som på 50-talet formulerade MBO, han var vän av delegering och verksamheter som inte behöver detaljregleras. Utförarna av en verksamhet ska ha frihet att utifrån sin professionalitet bestämma hur, medan beställarna ska vara duktiga på att formulera vad de vill ha och hur mycket. Om bara beställarna vet precis vad de vill ha och utförarna precis vad de kan leverera och till vilket pris så fungerar modellen utmärkt.

Men redan här finns minst två problem inbyggda. Hur professionell jag än är kommer jag i många verksamheter ha svårt att på förhand slå fast hur jag ska bära mig åt, vilken kapacitet jag kommer att ha, och hur mycket kalaset kommer att kosta. Det finns helt enkelt såpass mycket yttre varians (variationer jag inte har kontroll över) att verksamheten blir en chanstagning. Om jag ska komma med mitt erbjudande tidigt i en process, till exempel i ett bindande anbudsförfarande, tvingas jag att göra en massa omöjliga övervägningar och hoppas att jag genom prispåslag som täcker upp risken ändå kan få kostnadstäckning för vad jag levererar.

Det andra problemet är exakt detsamma fast på beställarsidan: hur professionell jag än är kommer jag i många verksamheter ha svårt att på förhand slå fast exakt vad jag vill ha och hur mycket. Jag kan sällan på förhand förutse de systemiska konskekvenserna av min beställning och av mitt sätt att beräkna ersättningen till utförarna.

Det handlar inte om oduglighet hos beställare och utförare, utan om att den teoretiskt möjliga planerbarheten för olika slags verksamheter varierar. Det har inte heller något med privat/offentligt att göra, eller med att det offentliga ofta har med människoomsorg att göra, utan mellan skillanden mellan masstillverkning och tjänsteleverans.

Nyckelordet är varians. Det finns yttre varians (varians jag inte kan påverka), och inre varians (varians jag kan påverka). När variansen är låg ökar min förmåga att förutse både kvalitet, tid, mängd och kostnad. Inom tillverkningsindustrin ser man till att variansen framförallt beror på inre faktorer, och man arbetar hårt med att få den så låg som möjligt. Den varians som trots allt finns jämnar man ut genom att man tillverkar många identiska föremål, så om man råkar leverera en defekt sak kan man kompensera med pengarna tillbaks eller ett nytt exemplar. Kvalitet i tillverkningsindustrin handlar om att reducera variansen.

När det gäller tjänsteleverans handlar det istället om att hantera variansen. Folk har varierande krav, och värdet i en tjänst handlar om att tillmötesgå lagom många av dessa. Vad lagom många krav är, och vilka, och vem som får lov att värdera kvaliteten, det är oerhört svårt att precisera. Här finns alltså en massa varians vi behöver hantera på ett bra sätt, och vad som är ett bra sätt och hur mycket det kommer att kosta är inte lätt att förutse.

När det gäller tjänster där en privatmarknad redan existerar, där folk för egna pengar köper tjänsterna och gör dessa små subjektiva bedömningar av vad lagom bra kvalitet är, där finns det en standard att utgå från. Det är till exempel mycket lättare att definiera vad som är tillräckligt bra och prisvärda städ- och hantverkstjänster, eller matleverans och transporter. Man jämför med vad folk köper för sina egna pengar på den privata marknaden och så får man en uppfattning om vad som är rimlig användning av skattemedel. Varken utförare eller beställare blir missnöjda eller skinnade på pengar.

Men även här kan det bli svårt att bestämma precis vad man vill ha. Vad är en rimlig nivå på städningen i en skola? Och framförallt: vad är den minsta godtagbara nivån? Kan vi få ett specialpris? Både beställare och utförare pressar sina marginaler, och risken är stor att alla inblandade parter blir missnöjda. Observera att detta problem inte beror på offentligt eller privat eller mötet dem emellan, utan på behovet att på förhand bestämma både kostnad och kvalitet. För det är det man bestämmer på förhand man sedan följer upp på. Och alternativet är inte att strunta i kvalitet, pris och uppföljning.

I teorin är detta mycket enkelt. Om man bara kan hitta rätt mätetal är inte management by objectives så svårt. Problemet är att det inte alls är en trivial uppgift, i synnerhet inte i ljuset av varians. Att hitta "rätt" mätetal och förutse vad som är lagom och hur mycket det kommer att kosta, det kan bokstavligen talat vara omöjligt. Och det blev inte plötsligt omöjligt bara för att verksamheterna konkurrensutsätts. Det är precis lika omöjligt även i en anslagsfinaniserad monopolsituation.

Att förutse saker som pris och kvalitet är alltså svårt eller omöjligt i närvaro av hög yttre varians, och kännetecknande för verksamheter där NPM fungerar dåligt är just hög yttre varians. Fler problem finns, och en annan styrmodell krävs som jag skrev häromdagen, men det får jag vidareutveckla i senare inlägg.

söndag 5 mars 2017

Tillitsbaserad styrning

Det är enkelt att vara sur på "New Public Management" eftersom denna modell för styrning av offentlig sektor bygger på att man försöker styra på utfallsmått utan att ha koll på yttre varians och andra saker som påverkar utfallet. Därför driver den styrmodellen fel beteenden, som alltid när det handlar om en variant av Management by Objectives. Vilket nog de flesta som arbetat inom offentlig sektor kan vittna om.

Men vad ska vi ha istället?

Sedan femtiotalet har William Deming och Toyota lanserat ett alternativ till både taylorismens toppstyrning och Druckers målstyrning och balanserade styrkort. Det bygger på att man tydliggör förväntningarna på varandras beteende utan att snöa in på just specifika numeriska målresultat, och på att man ständigt vidareutvecklar samarbetet kvalitativt. Har transparens mellan varandra och arbetar med ständig förbättring.

Nu har denna insikt nått även regeringen. Jag är inte den nuvarande regeringens (2017) bästa vän, men här tycker jag de har fått till det bra. De har nämligen bestämt sig för att utforska alternativ till NPM/MBO och kallar alternativen för tillitsbaserad styrning.

Vad är det? Styrning baserad på att jag helt enkelt litar på att du gör din grej? Som ger dig fria tyglar? Som inte är någon styrning alls utan bara låt-gå-mentalitet?

Nä. Det handlar visserligen på att jag litar på att du gör din grej, fast på grund av att vissa kontrollmekansimer är på plats.

Först att du och jag tydligt har definierat vad som faktiskt är grejen vi ska uppnå. Vilket är målet? Och då menar jag kvalitativt.

Sedan att det finns vissa gränser vi lovar att inte korsa. Vi preciserar inte målet i exakta termer, för i en verksamhet som innehåller varians kan man inte precisera vad utfallet ska komma att bli så tydligt och exakt. Men vi kan komma överens om vilka utfall som är off-limits. Vilka utfall som vi absolut bör titta närmare på tillsammans.

Detta kallar förvaltningsforskaren Cajsa Niemann för Villkorat förtroende i sin doktorsavhandling. Man är trygg med varandra inom vissa väldefinierade ramar. Och det är en av ledtrådarna i hur regeringen tänker sig att man kanske kan styra hela statsapparaten.

För oss som pysslat med lean och agila metoder är detta inget nytt. Tokigheterna med MBO har varit kända sedan 50-talet, och att ett agilt angreppssätt dramatiskt ökar förmågan att träffa rätt, förmågan att nå effektmålen, är inte heller något nytt. Inte heller att de agila arbetssätten bygger på tillit, och att tilliten vilar bland annat på att våra policies är explicita.

Tilliten som psykologisk mekanism ÄR alltid villkorad. Den uppstår inte av sig själv utan kräver att vissa rädslor hos folk är omintetgjorda. Knepet är att synliggöra dessa villkor, göra dem glasklara, och vidareutveckla dem tillsammans under resans gång. Jag vet att detta är ett väldigt fruktbart sätt att styra på, för jag har själv varit med om att införa det. Jag tror att det kan revolutionera statsförvaltningen och offentlig sektor. Till det bättre.

lördag 25 februari 2017

The Benefit of Management by Fear

In general, the possibility to avoid threats and pain is a stronger motivator than the possibility to gain something pleasant. This is true for most organisms where you can talk about motivation at all. Responding to threats with fear and avoidance is apparently a good survival tactic.

And like all creatures that are dependent on groups to survive, we are particularly fearful of rejection, that the group will reject us and leave us alone in the wild. Which the group will do if the most influential individual in the group tells it to.

This is why management by fear is such an effective strategy for motivating people to work. If you have the mandate to reject people and make their peers reject them as well, you can make them do anything.

Or, not really. There are a few things that the fearful brain is incapable of doing. So if you are planning to use management by fear there are a couple of things you need to be prepared to handle yourself.

You need to define the tasks for your subordinates since their fearful brains won't be able to come up with the tasks themselves.

The tasks need to be perfectly thought out because your people will perform them even though everyone can see that the result is flawed. A fearful brain doesn't dare to criticize your orders.

You need to increase the checks and controls. If subordinates fears showing you mistakes that has been made you need to find other ways bringing them into the light.

(Extensive checks are also important for linking the necessary punishment to bad behaviour. A small part of uncertainty whether or not you will be punished will strengthen the fear, but uncertainty is a strong demotivator. Most punishment should come as a logical consequence of past outcome.)

The responsibility for planning and follow-up if things are going according to plan or not from now resides with you.

You must handle all the external relations. Fearful brains will focus on pleasing you and not your customers.

From now on you have to do all innovation. A fearful brain is incapable of experimenting.

Given that you are willing to assume these responsibilities, management by fear can be a great tool for your organization. The alternative is to create an organization of customer-focused, innovative responsible adults that can manage their own work according to the goals you set together. That will also require a lot from you as their manager, but it is a different set of tools.