torsdag 9 mars 2017

Varians och NPM

Det här inlägget är en reflektion och kommentar till det här inlägget från Tankesmedjan Balans om varför NPM inte fungerar. Jag är som bekant väldigt negativ till New Public Management, både så som tankefiguren kommit att bedrivas, men också mot tankefiguren som sådan. Min ingång är alltså i stort densamma som Tankesmedjan Balans: NPM är en destruktiv styrmodell. Däremot är det vissa saker i inlägget jag inte håller med om, och vissa saker jag känner behöver förtydligas.

Först: skälet till att man prövade NPM var att det befintliga alternativet, budgetfinansiering med svag uppföljning, inte fungerade. Kvaliteten på de offentliga tjänsterna var lägre än de hade kunnat vara, vilket inte minst blir tydligt av alla lyckade exempel av kvalitetsökning när man så småningom släppte in fler utförare. Utan drivkraft att kontinuerligt förbättra strukturerna kommer man att få en alltmer dysfunktionell verksamhet, och konkurrensutsättning är bevisligen en sådan drivkraft.

Det är dock inte den enda tänkbara drivkraften, och framförallt räcker det inte med en drivkraft för att faktiskt förbättra något. Man måste även ha en verksam metod, och den metoden skiljer sig något åt beroende på vilken verksamhet det rör sig om. Konkurrensutsättning kan ge dig viljan att bygga något bra, men du måste förutom vilja även ha tillgång till bra verktyg och förmågan att använda dem. Så min ingång är att utförarmonopol ofta är destruktiva, att vi inte ska gå tillbaka till en blind anslagsfinanisering av offentlig verksamhet, men även att NPM inte är rätt verktyg.

Det andra jag vill påminna om att NPM inte handlar om att styra offentlig sektor som det privata näringslivet styrs, även om det lånat vissa verktyg som används inom vissa delar av näringslivet. Jag vill även påminna om att styrverktygen som används inom NPM inte alltid varit så framgångsrika inom näringslivet heller.

I teorin handlar NPM om målstyrning på mätbara utfallsmått ("management by objectives"), och det är också dess största brist. Alla problem med management by objectives ("MBO"), alla olönsamma beteenden som MBO driver, återfinns i NPM. Och teorin är mycket fin. Den handlar om att ingen ska detaljreglera hur du beter dig så länge du löser din uppgift, och uppgiften är vagt definierad vad gäller hur du ska utföra den men mycket precist formulerad vad gäller de mätbara och numeriska mål du ska uppnå.

Peter Drucker som på 50-talet formulerade MBO, han var vän av delegering och verksamheter som inte behöver detaljregleras. Utförarna av en verksamhet ska ha frihet att utifrån sin professionalitet bestämma hur, medan beställarna ska vara duktiga på att formulera vad de vill ha och hur mycket. Om bara beställarna vet precis vad de vill ha och utförarna precis vad de kan leverera och till vilket pris så fungerar modellen utmärkt.

Men redan här finns minst två problem inbyggda. Hur professionell jag än är kommer jag i många verksamheter ha svårt att på förhand slå fast hur jag ska bära mig åt, vilken kapacitet jag kommer att ha, och hur mycket kalaset kommer att kosta. Det finns helt enkelt såpass mycket yttre varians (variationer jag inte har kontroll över) att verksamheten blir en chanstagning. Om jag ska komma med mitt erbjudande tidigt i en process, till exempel i ett bindande anbudsförfarande, tvingas jag att göra en massa omöjliga övervägningar och hoppas att jag genom prispåslag som täcker upp risken ändå kan få kostnadstäckning för vad jag levererar.

Det andra problemet är exakt detsamma fast på beställarsidan: hur professionell jag än är kommer jag i många verksamheter ha svårt att på förhand slå fast exakt vad jag vill ha och hur mycket. Jag kan sällan på förhand förutse de systemiska konskekvenserna av min beställning och av mitt sätt att beräkna ersättningen till utförarna.

Det handlar inte om oduglighet hos beställare och utförare, utan om att den teoretiskt möjliga planerbarheten för olika slags verksamheter varierar. Det har inte heller något med privat/offentligt att göra, eller med att det offentliga ofta har med människoomsorg att göra, utan mellan skillanden mellan masstillverkning och tjänsteleverans.

Nyckelordet är varians. Det finns yttre varians (varians jag inte kan påverka), och inre varians (varians jag kan påverka). När variansen är låg ökar min förmåga att förutse både kvalitet, tid, mängd och kostnad. Inom tillverkningsindustrin ser man till att variansen framförallt beror på inre faktorer, och man arbetar hårt med att få den så låg som möjligt. Den varians som trots allt finns jämnar man ut genom att man tillverkar många identiska föremål, så om man råkar leverera en defekt sak kan man kompensera med pengarna tillbaks eller ett nytt exemplar. Kvalitet i tillverkningsindustrin handlar om att reducera variansen.

När det gäller tjänsteleverans handlar det istället om att hantera variansen. Folk har varierande krav, och värdet i en tjänst handlar om att tillmötesgå lagom många av dessa. Vad lagom många krav är, och vilka, och vem som får lov att värdera kvaliteten, det är oerhört svårt att precisera. Här finns alltså en massa varians vi behöver hantera på ett bra sätt, och vad som är ett bra sätt och hur mycket det kommer att kosta är inte lätt att förutse.

När det gäller tjänster där en privatmarknad redan existerar, där folk för egna pengar köper tjänsterna och gör dessa små subjektiva bedömningar av vad lagom bra kvalitet är, där finns det en standard att utgå från. Det är till exempel mycket lättare att definiera vad som är tillräckligt bra och prisvärda städ- och hantverkstjänster, eller matleverans och transporter. Man jämför med vad folk köper för sina egna pengar på den privata marknaden och så får man en uppfattning om vad som är rimlig användning av skattemedel. Varken utförare eller beställare blir missnöjda eller skinnade på pengar.

Men även här kan det bli svårt att bestämma precis vad man vill ha. Vad är en rimlig nivå på städningen i en skola? Och framförallt: vad är den minsta godtagbara nivån? Kan vi få ett specialpris? Både beställare och utförare pressar sina marginaler, och risken är stor att alla inblandade parter blir missnöjda. Observera att detta problem inte beror på offentligt eller privat eller mötet dem emellan, utan på behovet att på förhand bestämma både kostnad och kvalitet. För det är det man bestämmer på förhand man sedan följer upp på. Och alternativet är inte att strunta i kvalitet, pris och uppföljning.

I teorin är detta mycket enkelt. Om man bara kan hitta rätt mätetal är inte management by objectives så svårt. Problemet är att det inte alls är en trivial uppgift, i synnerhet inte i ljuset av varians. Att hitta "rätt" mätetal och förutse vad som är lagom och hur mycket det kommer att kosta, det kan bokstavligen talat vara omöjligt. Och det blev inte plötsligt omöjligt bara för att verksamheterna konkurrensutsätts. Det är precis lika omöjligt även i en anslagsfinaniserad monopolsituation.

Att förutse saker som pris och kvalitet är alltså svårt eller omöjligt i närvaro av hög yttre varians, och kännetecknande för verksamheter där NPM fungerar dåligt är just hög yttre varians. Fler problem finns, och en annan styrmodell krävs som jag skrev häromdagen, men det får jag vidareutveckla i senare inlägg.

Inga kommentarer:

Skicka en kommentar